最高人民法院行政審判庭關于職工在上下班途中因無證駕駛機動車導致傷亡的，應否認定為工傷問題的答復
（【2010】行他字第182號）
安徽省高級人民法院：
你院（2010）皖行再他字第0001號《關于陳寶英、高祥訴安徽省桐城市勞動和社會保障局工傷行政確認一案的請示報告》收悉。經研究，答復如下：
原則同意你院第二種意見。即職工在上下班途中因無證駕駛機動車、駕駛無牌機動車或者飲酒后駕駛機動車發生事故導致傷亡的，不應認定為工傷。
此復。
二〇一〇年十二月十四日
附：安徽省高級人民法院關于陳寶英、高祥訴安徽省桐城市勞動和社會保障局工傷行政確認一案的請示報告(2010年6月28日〔2010〕皖行再他字第0001號)
最高人民法院：
我院在審理安慶市中級人民法院報我院請示的陳寶英、高祥訴安徽省桐城市勞動和社會保障局工傷行政確認案時，對高躍文無證駕駛的行為是否屬于違反治安管理的行為有不同認識，決定向你院請示。現將有關情況匯報如下：
一、案件的由來和審理經過
陳保英、高祥與桐城市勞動和社會保障局工傷行政確認一案，安徽省桐城市人民法院2008年12月1日作出〔2008〕桐行初字第14號行政判決，已經發生法律效力。安慶市人民檢察院于2009年4月10日對本案提出抗訴，安慶市中級人民法院指令桐城市人民法院對本案進行再審。桐城市人民法院2009年9月29日作出〔2009〕桐行再初字第1號行政判決。陳保英、高祥不服，提出上訴。安慶市中院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案，并于2009年12月16日作出〔2009〕宜行再終字第6號行政裁定：中止訴訟。
二、當事人和其他訴訟參加人的基本情況
上訴人(一審原告、再審被申訴人)：陳寶英，女，1974年2月15日出生，漢族，無行為能力(精神病患者)，住桐城市大關鎮麻山村。系高躍文之妻。
上訴人(一審原告、再審被申訴人)：高祥，男，1996年11月16日出生，漢族，住址同上，系陳寶英之子。
法定代理人：姚秀珍，女，1937年5月25日出生，漢族，住桐城市大關鎮缸窯村，系陳寶英之母。
委托代理人：陳賢來，男，1966年9月9日出生，漢族，住桐城市大關鎮缸窯村，系姚秀珍之子。
被上訴人：(一審被告、再審申訴人)：桐城市勞動和社會保障局，住所地桐城市龍眠中路。
法定代表人：段鵬飛，該局局長。
委托代理人：項衛平，該局副局長。
委托代理人：姚篤超，該局勞動保障監督大隊隊長。
三、原一審審理情況
桐城市人民法院原一審認定：高躍文生前系桐城市大拇指材料有限公司職工。2008年3月16日下班途中，高躍文無駕駛證駕駛無號牌兩輪摩托車與陳光林駕駛的普通貨車碰撞，致其死亡。經桐城市交通警察大隊交通事故認定，陳光林負事故的主要責任，高躍文違反《中華人民共和國道路交通安全法》，第八條、第十九條的規定，負事故的次要責任。2008年6月1日原審原告向原審被告申請工傷認定，被告以高躍文無駕駛證駕駛無號牌摩托車為由，作出〔2008〕桐勞工字第006號《不予認定通知書》，不予認定高躍文因工死亡。原告不服，提出申請復議。桐城市行政復議機關以桐復決字〔2008〕第005號行政復議決定書維持了原審被告作出《不予認定通知書》的具體行政行為。原告提出行政訴訟，要求撤銷被告作出的《不予認定通知書》，責令被告重新作出工傷認定。
原一審法院認為：《工傷保險條例》第十六條規定“職工有下列情形之一的，不得認定工傷或視同工傷：(一)因犯罪或違反治安管理傷亡的。”高躍文無證駕駛摩托車，雖系違反道路交通安全管理行為，但并不屬于違反治安管理的行為。高躍文既未犯罪也未違反治安管理，其行為不屬于《工傷保險條例》第十六條第(一)項規定的情形，被告依據《工傷保險條例》第十六條第(一)項之規定，不予認定高躍文為因工受傷，屬適用法律錯誤。原告要求撤銷該《不予認定通知書》并責令被告重新作出工傷認定的理由成立，應予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項之規定，判決：撤銷被告桐城市勞動和社會保障局作出的〔2008〕桐勞工字第006號《不予認定工傷通知書》，并責令其在判決生效后三十日內重新作出具體行政行為。
四、抗訴理由
安徽省安慶市人民檢察院抗訴認為：原一審判決適用法律確有錯誤。本案的關鍵是弄清什么是違反治安管理，也即是什么是治安管理。治安管理即治安行政管理，是公安機關為維護公共秩序和社會安定而實施的社會行政管理，是維護社會秩序手段之一，即具有維護社會安定、公共安全作用的法律所規范的秩序。我國治安管理體現為公安機關運用專門的組織管理手段，貫徹執行治安法規的各種活動。其管理范圍包括：戶口管理、特種行業管理、交通管理、消防管理、公共秩序管理、危險物品管理等。原《治安管理處罰條例》第二十七條第(二)項規定：“無證駕駛的人、酗酒的人駕駛機動車輛，或者把機動車交給無駕駛證的人駕駛的，處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告。”2004年5月實施的《中華人民共和國道路交通安全法》第九十九條規定：“有下列行為之一，由公安機關交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款：(一)未取得駕駛證、機動車駕駛證被吊銷或者機動車駕駛證被暫扣期間駕駛機動車的；”。因此，為了避免重復規定，2006年3月實施的《中華人民共和國治安管理處罰法》未對無證駕駛的行為作出處罰規定。《中華人民共和國治安管理處罰法》第一條規定：“為維護社會秩序，保障公共安全，保護人民，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，制定本法”；第四條規定：“在中華人民共和國領域內發生的違反治安管理行為，除法律有特別規定的外，適用本法”。違反道路安全法規顯然是妨害公共安全的行為，相對于《中華人民共和國治安管理處罰法》，《中華人民共和國道路交通安全法》是特別法，而違反《中華人民共和國道路交通安全法》的行為，當然也是違反治安管理的行為。原一審判決狹義地理解違反治安管理的行為，適用法律確有錯誤。
五、再審審理情況
原一審法院再審認為：《工傷保險條例》第十六條規定，職工因違反治安管理傷亡的，不得認定工傷或者視同工傷。《工傷保險條例》實施時，《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國治安管理處罰法》尚未出臺，當時配套施行的《治安管理處罰條例》明確規定了無駕駛證的人駕駛機動車輛的行為屬于治安管理的行為。由于《中華人民共和國道路交通安全法》已對無駕駛證的人駕駛機動車輛的行為如何處罰進行了明確系統的規定，故隨后出臺的《中華人民共和國治安管理處罰法》對該行為不再重復，但無駕駛證的人駕駛機動車輛的行為違反了法律強制性規定，危及了公共安全的性質并沒有發生改變。違反治安管理行為應當是違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》和其他有關治安管理的法律、行政法規、規章的行為。一審認定高躍文無證駕駛摩托車，雖系違反道路交通安全管理的行為，但并不屬于違反治安管理行為，顯然不妥。綜上所述，申訴人桐城市勞動和社會保障局根據《工傷保險條例》第十六條規定作出桐勞字第006號《不予認定通知書》正確。抗訴機關的抗訴理由成立。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第(四)項規定，判決：一、撤銷〔2008〕桐行初字第14號行政判決；二、維持申訴人桐城市勞動和社會保障局作出的桐勞字第006號《不予認定通知書》，駁回被申訴人陳寶英、高祥的訴訟請求。
六、當事人上訴理由及答辯意見
陳寶英、高祥不服原判，上訴稱：2006年3月1日施行《治安管理處罰法》后，把無證駕駛的行為規范到《道路交通安全法》當中，《治安管理處罰法》第六十四條中沒有規定無證駕駛這一具體行政行為，故高躍文無證駕駛行為并不違反《治安管理處罰法》；本案交通事故與高躍文有證無證并沒有直接關系，且高躍文已對事故負了30%的責任。故請求法院根據現施行的兩部法律的明確規定，撤銷桐城市人民法院〔2009〕桐行再初字第1號行政判決，重新改判；責令桐城市勞動和社會保障局將高躍文于2008年3月16日下班途中發生交通事故死亡，根據《工傷保險條例》第十四條第六項、第七項規定，應認定為工傷。
桐城市勞動和社會保障局辯稱：就本案與工傷保險支付沒有任何關系，高躍文出事時間為2008年3月，大拇指公司參保時間是2008年5月。本案的事實清楚，沒有爭議，本案爭議的焦點在于法律適用。在2004年《工傷保險條例》施行時，與之配套的是《治安管理處罰條例》，包含道路交通違法行為，治安管理是一個大的范疇，和《治安管理處罰法》是有區別的。故高躍文無證駕駛違反了《道路交通安全法》，當然是一個違反治安管理的行為。請求法院根據事實和法律，駁回上訴人的上訴請求，維護行政機關的合法權益。
七、需要請示的問題
本案主要是《工傷保險條例》第十六條第(一)項規定“職工因違反治安管理傷亡的，不得認定工傷或者視同工傷”中的“治安管理”如何理解問題。案經本院審判委員會討論，形成兩種意見。第一種意見認為：雖然《治安管理處罰條例》明確規定了無駕駛證的人駕駛機動車輛的行為屬于違反治安管理的行為，但該條例在2006年3月1日已廢止，高躍文無證駕駛的行為發生在2008年3月16日，應適用3月1日實施的《中華人民共和國治安管理處罰法》，該法規并沒有將無證駕駛的行為納入違反治安管理的行為；本案中，公安機關的《交通事故認定書》不是對治安管理違法行為的確認，勞動保障行政部門也無權對違反治安管理的行為進行認定。因此，沒有證據證明高躍文的行為是違反治安管理的行為。第二種意見認為：《工傷保險條例》施行時，配套施行的是《治安管理處罰條例》。《工傷保險條例》中的“治安管理”應屬于《治安管理處罰條例》規定的廣義上的“治安管理”，《治安管理處罰條例》明確規定了無證駕駛的行為屬于違反治安管理的行為。因此，高躍文無證駕駛的行為是違反廣義上的治安管理的行為。
上述第一種意見為本院審判委員會多數人意見兌如何認定請批復。
